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  • 土地利用规划
  • 编辑时间:2011-03-01     来源:本站     作者:规划局
  • 概念

      

           土地利用规划(Land Use Planning)是城市规划实践的核心。严格地说,它属于功能规划,它对于指导城市开发具有关键作用。
      土地利用规划是表示一个社区的土地利用未来发展模式的意图。规划要确定社区范围各种用地的使用型式、使用密度和强度。它还要确定在开发和保护土地时应该运用的原则和标准。
      在美国,土地利用规划通常是综合规划的组成部分,综合规划的其他部分还包括:运输、公用事业、各种社区设施,以及有关的专业,如经济发展和环境保护。
      土地利用规划的性质取决于社区的类型、规模和管理结构,以及管理土地利用规划的国家和地方的法律。
      土地利用规划还随着规划期的长短而变化,规划期是指规划所展望的远景有多远。长期规划一般有一个20~25年达到远景的目标。而与特殊的发展计划相适应的土地利用规划,其期限可以是五年或短一些。例如佐治亚州的亚特兰大市有一条特许的规定,它需要编制为期一年、五年和十五年的规划,并要求它们每年各修订一次。


     


    综述


     

    目录

     

    1 土地利用规划是综合规划的一个组成部分编辑本段回目录

       综合规划具有城市规划的综合性,而土地利用规划一般只是综合规划程序中的功能规划部分。虽然功能规划是综合规划中最关键的部分,但它附有其他功能部分和补充的研究项目。例如,根据佛罗里达州的地方政府综合规划和1985年土地开发管理法案的规定,每个城市和县都必须编制和采纳综合规划,它包括以下组成部分。
           ①公共工程建设改善计划;
      ②土地利用远景规划;
      ③交通运输;
      ④污水管道、固体废弃物、排水系统和饮用水;
      ⑤自然资源保护;
      ⑥游乐场所和绿地;
      ⑦住房;
      ②海岸管理(只限于海岸司法管理);
      ⑨管理机构之间的协作。
      除了拥有5万人以上的地方政府需要下列头两项外,其他各项附加部分均可任意选择:
      ①大运量公共交通系统;
      ②海港、机场和有关的设施计划;
      ③非机动车交通(如自行车)和步行交通;
      ④不靠街面的停车;
      ⑤公共建筑和有关的设施;
      ⑥社区设计;
      ⑦重建地区的总面积;
      ⑧安全;
      ⑨历史和自然景观的保护;
      ⑩经济发展;
      (11)为地区所必需和特有的其他部分。
      土地利用规划对于社区的关系,正如基地规划对于建筑的关系一样。土地利用规划要确定各类活动所在的地点、时间、方式、规模和依据。土地利用规划要制订一个能在下列各方面具有相应结果的框架,即包括道路、供水管道、污水管道、学校、保健中心、公园和其他各种公用事业和公共设施的建设位置、容量和建设时间的安排。土地利用规划为住房、商业区和经济发展提供各种机会。土地利用规划要考虑到保护重要的资源和环境地区。
      如果按以上要求去做,土地利用规划就为研究综合规划的其他部分所规定的细目打下了基础,如自然资源保护、交通运输、公共事业、公共设施和服务业、娱乐场所、绿地、住房、历史和自然景观的保护。通过制定合理的土地开发模式,就是要使土地利用规划不是随意的、无条理的和不稳定的,以及在其他方面可能产生代价高昂的无计划发展和布局分散的问题,而应该是一个以现行政策为依据的、明确的、合乎逻辑的发展结构。
      正规的作法是,应在编制土地利用规划之前先做研究工作,其项目包括:
      ①人口研究;
      ②经济基础研究;
      ③环境分析;
      ④社区的各种问题和目标的鉴定。
      与土地利用规划所不同的综合规划的其他组成部分(如有关交通运输、公用事业和公共设施),可以在编制土地利用规划之前、之后或同时进行,这取决整个规划程序的结构、进度和制约因素。正常情况下,综合规划的其他组成部分在土地利用规划完成之后进行,其内容包括:
      分区规划,如居民聚居区、商业中心、工业区,或保护区。
      效用特殊的功能规划,如住房和文化娱乐等。



     

    2 土地利用规划的程序 编辑本段回目录

    2.1 土地利用规划初期所必要的研究

       作为收入土地利用规划的情报资料,大体可分为三类:(1)现有的条件;(2)各种研究资料;(3)各种规划。
    (1)现有条件:
      各种基础性图;
      土地利用现状调查;
      现有的区划;
      土地所有权(制)的各种模式;
      现有主要通道及其他运输设施;
      现有公共设施(特别是排水和供水方面);
      其他公共设施和服务设施(防火装置、警备设施、学校、医院、行政中心、图书馆等);
      环境条件和制约因素(地形、水文、土壤类型、易受损害的或不可再生的资源,等等);
      “未预见因素”,即对不动产的动向和加速发展起作用的区位因素,及其在地价和声誉方面的变异程度。
    (2)各种研究资料:
      人口预测——如未来五年增加的人口数,及其年龄、性别、民族、家庭规模、家庭收入和职业情况等。经济基础研究——目前社区经济的特征、优势和弱点,需求分析,与各种有关的经济部门的预测和政策(如零售商业、批发商业、服务业、金融业、运输业和制造业)。
    (3)各种规划
      社区的目的、目标,开发或再开发政策;初期的土地利用规划;主要的通道和其他运输设施规划;公用事业规划(特别是供水和排水方面);
      其他公共设施和服务设施规划(防火装置、警备设施、学校、医院、公园、行政中心、图书馆等)
    环境保护规划(流域保护、防洪、野生生物保护,等等);
      经济发展规划和大纲;
      地区和州的规划;
      地区内其他城市和县的规划;
      单独的居民聚居区规划、活动中心规划、交通走廊规划,或其他分区规划;
      私人开发、再开发的项目规划;
      公共的开发、再开发项目规划;
     


    2.2 现有土地利用模式的调查和分析

       土地利用规划程序应该从了解现状开始。土地利用现状调查包括:(1)一幅用不同颜色或模式表示各种土地使用类型的图;(2)对每一类用地的规模作出定量分析,根据地理的分区进一步细分用地;(3)一份分析调查结果的报告。
      调查土地利用现状可以搜集各种资料,如航空摄影照片,税收记录,通过乘车或步行作实地勘察。像航空摄影照片或税收记录之类容易得到的资料,经常用于编制第一张调查草图,然后指导实地勘察,以便核实、纠正、完善上述资料。
      土地利用现状调查一经完成,就编制定量分析表,列出不同地理范围内每一类用地的面积。
      下一步骤是进行未来各种土地需求的定量预测,以便明确在规划期内为满足社区的各种需求可能需要多少土地。例如,如果一个社区选定并实行一项在制造业就业方面要有一定增长的经济发展计划,那么,土地利用规划中要留出相应数量的土地作为未来制造业发展用地是至关重要的,预留的土地既要有适当的位置,又要有足够的数量。
     


    2.3 最佳土地利用规划的综合性和选择性

       无论什么规划程序,对各种可选择的规划方案进行比较、分析,是选择土地利用规划最终方案的常用方法。以下各种可选择的方法都是适当的,包括:
      ①可选择的形体发展模式(Physical development patterns):如带状发展、卫星式社区群、有控制的蔓延。
      ②可选择的经济发展方案,发展重点不同:如发展制造业、服务业、运输业或旅游业等。
      ③可选择的行政管理结构:如附属机构、社团或公共服务部门。
      这样一种比较分析方法可包括:各种可选择的土地利用规划本身的价值,或各种可选择的综合规划的价值;或者是一系列政策,土地利用政策只是其中之一,此外还有交通运输政策、环境政策和其他政策。
      下面是可以用于选择一种最佳土地利用规划的具有代表性的标准:
      ①怎样妥善地使规划的目标和政策得以实现?
      ②规划是公众可接受的,还是根本不赞成?
      ③实现规划要花多少资金?资金从何而来?
      ④规划的社会效益是什么?它是促进还是阻碍人们努力去友好相处和共同前进?
      ⑤怎样妥善地保护和提高个人的选择自由和机会?
      ⑥规划对私人经济的影响是什么?
      ⑦规划是否将促进社区所需要的经济发展的规模和种类,并阻止社区所不需要的经济发展的类型出现?
      ⑧规划对环境的影响是什么?例如,会不会毁坏那些无法补偿的资源,污染河流,或使空气污染达到极为严重的程度?
      ⑨怎样使交通运输和公共基础设施系统根据规划良好地运行?公路和运输线路是否拥挤得难以承受?下水道是否超负荷?
      ⑩规划要使用多少土地?是否估计到分散的、无计划的发展,这种发展因其效率低、代价高和不文明的方式而耗尽土地?
      (11)社区实现规划的能力如何?尽管规划做得很好,但没有实现规划的手段,也就没有意义去考虑规划的未来。从某种意义上说,实现规划的能力是上述许多标准的综合体现,而这可能是所有的标准中最重要的标准。



     

    3 土地利用规划的实施编辑本段回目录

       最重要的事是要懂得,土地利用规划的实施不应被看成是与土地利用的功能相分离的活动。在开始只想制订土地利用规划,以后才考虑如何能实现规划,这种做法是错误的。正如上面提到选择标准时所指出的,在选择最佳土地利用规划方案方面,应该采用的压倒一切的标准是实现规划的能力。因此,在制订规划时,最重要的是要考虑到各种有利于或可能有利于使规划成为现实的方法。
      另一要点是,没有一个土地利用规划是一步实现的。只有通过决策者们一天一天和一年一年的努力才实现规划。所以,土地利用规划应该是逐步实现的。决策者们要善于切实地处理各种经常性的事情,如延长下水管线,开辟或封闭某条街道,批准供出售而细分的小块土地,或审批再区划的申请。广义地说,有四种实现规划的手段(或方法):
      1.公共设施的准备。这方面主要是通过公共工程改善计划,以及通过保护或预先获得公共用地和通行权(Rights-of-way);
      2.各种建设法规。区划条例、土地细分规则和其它建设法规可以保证私人的开发遵守一定的规范,并被安排在和土地利用规划相一致的地区;
      3.劝导、领导能力和协作。尽管这些手段比公共工程改进计划和建设法规等手段更显得非正规些,但这些手段对于私人开发商以及各种公共机构和部门在决策形成过程中,能十分有效地查明计划、日期、图纸和资料,以及研究社区的发展和建设;
      4.土地利用规划。由于使规划能保持现实性和跟上时代,规划就不断引导公共机构和私人的决策,所以土地利用规划本身确实能成为实现自己的政策和建议的工具。当然,一方面要定期地检查、修订和重新通过规划;另一方面,要在规划和执行规划的实施手段之间建立持续的联系。
      对于上述第一和第二种方法,将在下面加以详细叙述。
    1.制订公共工程改善计划
      公共工程改善计划习惯于把土地利用规划的长期或一般的建设,和在公共设施建设中涉及的短期的、特别的决定联系起来。通过地方政府和公共机构的协作,才能安排排水和供水系统、道路、学校及其他公共设施的类型、容量、时间的选择和位置,在某种程度上,这种安排会符合土地利用规划所提出的土地发展模式的要求。
      制订公共工程改善计划,是在各个不同部门和机构中进行协调和确定优先次序的一种正规的方法。它的任务是:每年要编制一个打算改善公共工程的五年计划表,这个表要说明将改善哪些公共工程(如道路和下水道),这些公共工程的建设地点、设计的容量、建设的时间以及如何筹措资金。
    2.各种建设法规
      (1)区划条例与实施土地规划有关的最一般的法规类型是区划条例(Zoning ordinance)。传统的区划条例包括一张图(或一组图)和文本。这张图把社区分成许多区域,文本则列出每个区域内允许的土地使用类型,并提出管理这些允许发展的土地使用方式的规则。具有代表性的管理规则如下:最小的地块尺寸;可允许的地块尺寸、形状和建筑物的高度;最大的发展密度(如每英亩土地允许的住宅单元的数量,或办公用地的平方英尺数);最小的建筑后退和院落要求。文本通常也控制发展的其他万面,如各种标志物、不靠街面的停车;有时文本还控制环境美化和建筑外貌。
      图则和文本都要经常修订。最常见的修订方式是再区划(Rezoning)。当房地产拥有者对他们的土地使用分类表示不满意,或申请别的土地使用分类时,就可以进行再区划。另外,要考核所提出的各种申诉程序:①所提出的管理方面的错误;②在区划条例中提供的特别的例外情况(即通常所说的特许用途或指定的用途);③为消除独特的或不适当的麻烦所带来的变化。
      区划条例中的土地使用分区的数量和类型,在各城市之间也是极不相同的。但目前很多传统的区划条例实际上包括下列土地使用分区类型:
      农业用地;
      独户家庭居住用地;
      两户家庭居住用地:
      多户家庭居住用地;
      办公一公共机构用地;
      本地的商业用地;
      综合性商业用地;
      制造业用地。
      (2)土地细分规则和其他建设法规土地细分规则是一种管理地块划分的方法(土地可以分成建筑地块、街道或其他地块),也是管理必须安排的道路、公用事业和其他各种公共工程改善措施的方法。所提出细分的最初和最终的地块,都要接受地方政府的审核、协调和批准。
      能有助于实施土地利用规划的其他条例,包括建筑规章、住房规章、管理侵犯土地权的行为、土地的分等定级、排水系统、树木的保护,以及其他环境问题的条例。有时区划条例、土地细分规则和其他有关的法规,结合成一个单独的统一的建设法规,以代替各自的管理。
      (3)建设法规的演变
      近年来,城市土地问题已变得更加复杂和有争议,以相同的标准进行匀质的用地区划的老概念已发生很多变化。下面列举的部分情况说明问题的多样性和复杂性:可转让的发展权;有条件的用地区划;有规划的单元发展;刺激(奖励)性区划;增值税贷款;限制性契约的市政管理;环境影响条例;违法的地产转让;历史保护地区区划;容积率;基地计划审核;建筑审核;景观要求;混合利用开发土地;延期偿还权;浮动区;偿债区;超负荷区;商业区;影响费;听取意见的审查人;地界零线(Zero lot line);地区和州的审核;成组发展;补偿法规;有控制的发展条例;上空使用权区划;义务提供场地或场地费;强制性保险和保单;包含一切开支在内的区划;治外法权的区划。
      这些改革在普遍性、实用性和公认的合法性方面有很大的改变。在传统的建设法规方面许多公认的改变之一,是有规划的单元发展(Planned Unit Development)。开发商通过有规划的单元发展条例被允许改变土地用途、发展密度和地块尺寸,只要开发商在某种综合参数内坚持和服从基地计划。
      早期的区划实践就是通常所说的累积的或步步升级的区划。允许的土地用途和密度,从一个区到每个连续的区自动地积累。由此,在区划的早期,R一1区只允许用于独户住宅;在R一2区,应允许R—1区中所允许的所有用途,加上只允许建两户住宅,等等;沿着地界线通过商业区和工业区,累积在M-2区。例如这是一个允许所有用途的区,从独户住宅用地到不受限制的工业用地。
      累积式的区划的改变之一是,只能在主要用途类型范围内允许土地用途累积(如居住区),但不能从一个主要用途类型转到另一类型(如由居住区转到商业区),即:在多户住宅区可允许建独户住宅,但在商业区或工业区则不允许建住宅。
      关于土地利用的其他改革设想,认为区划的同类分区也许不总是好主意,而混合使用土地的发展形式把工作、商业、娱乐、购物、特别是居住的机会结合在一个中心,能提供很多好处。在美国的许多城市,混合使用的发展形式是一种发展的趋势,它是受欢迎的,它使人消除了严格的单一用途划区的烦恼。这种发展形式使各种活动相互很接近,利用使这些活动能结合在一个区内,以减少和排除一些出行(如从家到工作地点,从家到娱乐场所的出行),从而减轻交通拥挤状况。
      通过土地利用规划的实施,区划有三项重要的限制:①限制私有财产权。在司法方面的严格检查的条件下,可以知道对私有财产权的限制在法律上既是必要的,也是合理的。②对于不合需要的活动来说,区划是个限制因素。区划能禁止、鼓励或引导发展,但不能参与和自动地产生计划。③由选出的官员所作出的许多最有效的区划决定,事实上都是有法律效力的,从而象公众的意见和政治的敏感性这一类非技术因素,都同技术上的考虑和上地利用规划政策一并被考虑到。
    3.发展管理
      从历史上看,在上地利用规划的实施方面,没有相互充分考虑已经使用的建设法规(如区划)和公共投资(如公共工程改善计划)等手段。作为实施土地利用规划的手段的公共工程改善计划多半已被完全忽视,而过分地依赖于区划。
      然而,有一种成长中的变卖业(变卖不动产获得现金,或用现金购置不动产),是实施地方政府土地利用规划的一个十分重要的途径,即适当地考虑法规管理,而主要考虑公共设施的位置及其建设进度的安排,因为这些考虑比法规管理更能有效地引导社区的发展。通过有意识地确定这类公共工程投资项目的位置和建设进度,不仅满足了眼前的需要,而且对未来的发展和改造也是一个刺激因素,社区在其发展模式方面能发挥很大影响。
      发展管理这件事将有助于为居住、商业、工业和娱乐等活动提供合适的地区,它还将决定如何有效地提供公共服务设施,以及提供这些设施是多么费钱。当道路、学校、下水道和供水管道的建设在互不协调的指导下进行时,当这些设施被安排在错误的时间和错误的地区时,或者当这些设施没有被作为一个综合的整体来设置时,其结果是一种散乱的发展模式,它将是代价高、不卫生和令人不愉快的。
      考虑到在有规划的地区通过鼓励发展,和通过对发展所必需的土地进行仔细的选择和全面整顿,使社区杂乱无章的发展状况能限制在最小程度。由于这个理由,规划机构把大部分时间用在区划和其他法规管理上,而没有把足够的时间用在通过公共工程投资政策去引导私人开发,这就失去了实施社区土地利用规划的机会。
      关于在一个地区扩大公共服务设施,或对另一个地区抑制公共服务设施的任何决定,都可能影响人们的经济利益,他们必然要强烈地关注这些决定。既然有选择地使用公共工程投资会影响社区的发展模式,因此它的使用应以实际的分析和规定的公共工程政策为依据,而不应以个人的偏爱和兴趣为依据。
    4.实施规划的新方法
      出现这种发展管理现象的结果之一,产生了各种实施规划的手段,即把法规管理和公共工程投资这两种概念结合起来。这些手段的最初例子是:①附有条件的区划;②影响费。
      (1)附有条件的区划,是在地方政府把条件附加于批准再区划的申请时发生的。过去,这些条件大都包括在对建设场地设计的各种限制和要求内。而现在这些条件也包括各种要求,即开发商要为建设场地外的公共工程建设负担费用(例如学校、道路、下水道、消防站等),作为获得再区划申请的条件。
      (2)影响费,是在社区发展费用超过其支付追加的公共设施投资能力时,作为处理财政差额的另一种方法。影响费包括:按规章规定的管理费,它由地方政府分配给那些新增加的建设单位,要他们分担由于发展而增加公共工程费用的公平的一份。因此,影响费是归属于土地细分规章中公认的惯例的延伸,它要求新的建设单位负担建设场地内各项费用的全额(如道路、下水道和儿童游戏场等),还要他们支付建设场地外某一更大地区费用的按比例分配的份额。这些方法的基本原理之一是,新的建设单位是继承现有的基本设备或基础设施,而其中大部分费用是由新建设单位到达之前的现有居民所支付的,但对于因新来者所发生追加的投资需求,而向现有居民索取费用则是不公平的。
      要看到这些方法的重要意义不仅仅是作为筹措公共设施建设资金的方法,而且是作为实施土地利用规划的方法。其根本的想法是,新的建设任务必须与一定数量的基础设施配套,而且这也是土地利用规划的基本目标。
      (3)强制性的规划、实施和一般要求越来越多的州正在采取立法手段,要求地方政府必须做到:①准备并确定一项包括土地利用规划的综合规划;②必须肯定任何实施规划的措施,不管是法规管理性质的,还是公共投资性质的,都要和确定的规划相一致。最近,正在加强的这些法律,不仅要求任何实施规划的措施必须与规划一致,而且要求规划必须得到实施。
      


     
     
    案例

    案例一:美国州级土地利用规划

      联邦对土地管制投入的增加加速了各州土地利用管制有关计划与法规的出台。各州都有州或市级水平的法规保证制定分区管制,存在的主要问题是土地的分割、不完整和重叠。和联邦相同,至少有4个因素影响州土地利用决策:跨界问题出现,无法局限于单纯的市或县实体范围;当某些地方行为产生时,有可能对更广泛的公共利益产生影响;当某些地方管制不能保护州土地资源时;当州政策或投资中出现冲突和问题时。等等情况要求州介入的情况是很多的。比如城市扩展、环境问题、基本农用地和独特环境问题等等。到 1978年,有总体土地利用法案的州还不到1/4。许多州在20世纪70年代采用立法的方式,扩大州参与土地利用规划的编制,地方社区始终处于重要地位。州立法的目的在于为以前没有分区的地方提供法规,通过制定土地利用政策和方针,鼓励制定更多的总体规划,为规划活动提供经济支持。
      夏威夷州是美国第一个创建土地利用法案的州。州土地利用管制计划于1961年实施(187act,the state land use act),1975年修订,一直是州直接实施和监督地方政府活动全国最强州。187号法案的重要特征是设立了州土地利用委员会(land use commission,luc),并指定州长负责将全国的土地分为3类区域:保护、城市和农业,后来又增加了农村作为第四类区域。划定土地分区的依据是根据现状和州规划需要,城市区包括现有城市土地和充分满足未来10年城市增长预测的储备土地,农村区是指1/2英亩或更大面积的低密度开发区,但此种化定仅占很少面积。农业区包括用来耕种和放牧的土地以及被夏威夷土地研究局和大学划分的宜耕地。保护区是指森林保留地以及防止洪水侵蚀和出现其他环境问题的土地。划定法案规定土地划为具体的类型后,任何改变都必须经过州土地利用委员会的批准。由于规划过程中州和地方、土地利用委员会的土地分类活动与县市政府管理现状土地活动之间的协调性很少,规划执行也存在一些问题。
      俄勒冈州1969年通过了参议院10号法案(senate bill 10),基本内容是保护基本农田,尤其在威拉米特谷地。法律规定州内所有城市和县要编制分区条例,管理辖区内土地。为保证总体规划的执行,1973年土地利用法案(the land use act)规定,所有城市和县要采用和总体规划一致的细化条例法规。
      佛罗里达州1972制定了环境土地和水管理法案(the environment land and water management act),呼吁州和地方法规共同管制敏感环境区域和大规模开发区。土地法案(the land conversation act)授权发行债券用于购买环境濒危的土地和户外娱乐场所。1975另一个法案授权所有的地方政府承担综合规划,并组成与州政府协调的合适的公共机构,贯彻实施总体规划。佛罗里达州土地利用法律(the florida land law)结合了1972和1975年的法案,且在内阁指导下执行。按这个法律,敏感环境地区的面积不超过州面积的5%。依此,可分出3类敏感地区:对区域或全州的环境、历史、自然和考古资源有重大影响的区域;对现状重要的公众设施或计划的重要公共设施或其他重要共同投资地区有明显影响或明显作用的区域;有重大发展潜力的地区,可能包括州发展规划指定的新社区场地。还有一类进行土地利用管制的重要区域是大规模开发区或有区域影响的开发。
      佛蒙特州是一个乡村型州,土地利用问题是适宜娱乐开发地区的快速增长有关问题。州政府于1970年编制了土地利用总体规划,1970年的佛蒙特州250法案规定了规划过程的3个阶段:一是土地利用现状和土地开发潜力详查;二是确立土地容积率、开发计划和指导经济发展的规划原则,设定自然保护、运输需求和能源保护规划;三是颁布全州土地利用规划,划定保护区、农业区、开发区和其他土地利用区域。此外,土地利用的环境影响受到特别的重视。1970年颁布的佛蒙特州环境管制法案(the vermont environment control act)要求区域委员会在审批土地利用活动中考虑以下方面:申请开发是否导致水和空气的过度污染;是否有足够的水或合理预测需要的水;是否对正在使用的水产生不合理的负担;是否引发不合理的土壤退化或水土流失;是否产生不合理的公路拥挤或不安全状况;是否对自治区的教育服务和其提供受教育的能力产生不合理的负担;是否对地方政府提供服务的能力产生不合理的负担;是否对区域内风景、自然美、美学、自然遗址、稀少或者不可替代的自然区产生不利影响;是否符合250号法案;是否符合地方或区域规划等。佛蒙特州的这套系统为大型分区和地势崎岖地带的开发管制提供了有效的方法。
      总之,面对不同的问题,各洲都采取相关的行动。许多州会不会采用全州分区(如夏威夷州)尚很难说。对于未来,似乎是土地利用现状的法规格局,通过地方政府的分区和细划管制将继续主导美国的土地利用。然而,州机构可能对地方土地利用决策产生影响的途径有3个:一是鼓励州、区域和地方组织在规划过程中的协作;为地方规划机构提供他们不能得到的有关人力、技术或预算的信息;给地方规划结构提供可供选择的方案,保证他们在理解问题和潜在的结果的环境中采取行动。到1978年,特立华州、夏威夷州和缅因州实施了法律强制的全州土地利用分区,还有12个州考虑进行全州土地利用分区,另外8个州正在编制土地利用分区。在所有50个州中,39个州在地方水平上有基本的规划,11个州在州级水平上有重点内容。
      

     

    案例二:特殊的土地利用规划案例——巴黎东区的历史保护

      巴黎的某些地区代表了一定时期某种特殊的城市空间特征,但由于各自的情况不同,规模较大且功能和建筑类型综合,很难将其统一划作一种用地类型。对这类地区的管理方法是各自制定特殊的土地利用规划。巴黎东区的保护就是一个例子。
      巴黎城市历史中心的东侧,直到城市环线以内的地区被称为“巴黎东区”。实质上这些地区都是19世纪后才并入市区范围的古老郊区,因而带有明显的郊区特征:建筑、城市空间和居民结构的平民化。巴黎市政府从20世纪70年代开始逐步实施巴黎东区发展计划,以改善普通市民的居住质量,其中包括城市公共空间的改善、绿化建设、住宅改造和开发等。
     

    1982年巴黎就业人口中工人所占的比重。图中红线所示为东区范围。1982年巴黎就业人口中工人所占的比重。图中红线所示为东区范围。

      

      

      

      

      

      

      

      

          

          

      

          

     

     

           东区跨塞纳河两岸,由南到北穿过巴黎的13、12、11、20、10、19和18区,包括了意大利广场、Tolbiac、贝尔西、巴士底、Faubourg Saint-Antoine、美丽城、拉维莱特等地区,Saint-Martin运河由南向北穿过塞纳河右岸的东区。


    1 巴黎东区历史回顾

       巴黎有两条河流穿过城市,一条是闻名于世的塞纳河,另一条是起源于塞纳河的圣马丁运河。圣马丁运河长4.5公里,从巴士底广场附近开始,向北穿过城市。

    1890年的圣马丁运河。在工业化发展时期,圣马丁运河发挥着极为重要的运输作用,运河流经的城市地区多发源于工业革命之后,两岸分布着众多码头、工厂以及工人和普通市民住宅。1890年的圣马丁运河。在工业化发展时期,圣马丁运河发挥着极为重要的运输作用,运河流经的城市地区多发源于工业革命之后,两岸分布着众多码头、工厂以及工人和普通市民住宅。
    1855年的圣马丁运河流域地图。该地区分布了众多工厂和手工业作坊,包括煤气厂、沥青厂、棉纺厂、家具作坊、金银制品作坊、制衣厂等。1855年的圣马丁运河流域地图。该地区分布了众多工厂和手工业作坊,包括煤气厂、沥青厂、棉纺厂、家具作坊、金银制品作坊、制衣厂等。
    勒柯布西埃设计的“1937年巴黎规划”一如既往地推行现代建筑运动。按他的设想,城市的东西向轴线将从Faubourg Saint-Antoine区穿过,原有建筑将被拆除,建造高层住宅。Faubourg Saint-Antoine的东区曾是20世纪30年代巴黎17个“不卫生地区”之一,对这个第6号不卫生地区的改造以勒柯布西埃1936-1938年的改造方案而著称。这个方案是“1937年巴黎规划”的一部分,是勒柯布西埃为了在1937年的世界博览会上展出而设计的。勒柯布西埃设计的一条贯穿整个巴黎市区的东西向轴线在这个地区的中间穿过。方案拆除了这个地区的所有建筑,并建造类似马赛公寓的正南北或东西向的高层住宅。勒柯布西埃的这个改造方案代表了现代建筑运动对城市改造的观念,并影响到战后的城市更新。但这一方案没有得到实施。勒柯布西埃设计的“1937年巴黎规划”一如既往地推行现代建筑运动。按他的设想,城市的东西向轴线将从Faubourg Saint-Antoine区穿过,原有建筑将被拆除,建造高层住宅。Faubourg Saint-Antoine的东区曾是20世纪30年代巴黎17个“不卫生地区”之一,对这个第6号不卫生地区的改造以勒柯布西埃1936-1938年的改造方案而著称。这个方案是“1937年巴黎规划”的一部分,是勒柯布西埃为了在1937年的世界博览会上展出而设计的。勒柯布西埃设计的一条贯穿整个巴黎市区的东西向轴线在这个地区的中间穿过。方案拆除了这个地区的所有建筑,并建造类似马赛公寓的正南北或东西向的高层住宅。勒柯布西埃的这个改造方案代表了现代建筑运动对城市改造的观念,并影响到战后的城市更新。但这一方案没有得到实施。

      

     

        

      

        

      

     

     

      

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Faubourg Saint-Antoine区是圣马丁流域的开端,在巴黎土地利用规划中被单独表示为“USA”,它跨了巴黎东面的两个区,11和12区,占地83公顷,以该区的主要道路命名。巴黎各阶层在城市中的地理分野是十分清晰的,每个区都代表着居住在那里的人们在社会中的地位。

    1551年的巴黎地图。Saint-Antoine大街穿过现在的Marais保护区,一直到达巴士底城堡所在的城市东侧城墙,并继续向东延伸到城外,那就是现在的Faubourg Saint-Antoine大街。1551年的巴黎地图。Saint-Antoine大街穿过现在的Marais保护区,一直到达巴士底城堡所在的城市东侧城墙,并继续向东延伸到城外,那就是现在的Faubourg Saint-Antoine大街。

      

    圣马丁运河岸边改造和新建的住宅。
现在的圣马丁运河已不再承担运输功能,而逐渐转变成一条观光河流,游客可以乘船从巴士底广场直到拉维莱特公园。运河两岸环境幽静闲适,与终日喧闹不休的塞纳河两岸完全不同,是真正的巴黎人的社区。圣马丁运河岸边改造和新建的住宅。 现在的圣马丁运河已不再承担运输功能,而逐渐转变成一条观光河流,游客可以乘船从巴士底广场直到拉维莱特公园。运河两岸环境幽静闲适,与终日喧闹不休的塞纳河两岸完全不同,是真正的巴黎人的社区。

     

      

      


     

     

     

     

     

     

     

     


     

    2 巴黎东区改造

    2.1概况描述

      从20世纪70年代开始,随着巴黎东区发展计划的推进,城市政府对运河两岸公共空间环境的改善、住宅改造和发展投入了大量精力,其中包括Stalingrad广场建设、运河两岸住宅改造、拉维莱特公园及周围街区建设等项目。

    巴士底城堡位于城市与郊区的交界处,巴士底监狱被推倒后,原来的位置建立起现在的巴士底广场,它的西侧是Marais保护区的华丽官邸,东侧则是普通市民居住和工作的“Faubourg”地区,各种带庭院的普通住宅和小工厂在这里聚集。两侧地区呈现不同的城市纹理特征,西侧富有秩序,东侧则多变而无定式。巴士底城堡位于城市与郊区的交界处,巴士底监狱被推倒后,原来的位置建立起现在的巴士底广场,它的西侧是Marais保护区的华丽官邸,东侧则是普通市民居住和工作的“Faubourg”地区,各种带庭院的普通住宅和小工厂在这里聚集。两侧地区呈现不同的城市纹理特征,西侧富有秩序,东侧则多变而无定式。

      

      

      

      

      

      

      

      

      

        

         

      

     

     

     

     

     

         在这场新的变革中,人们逐渐认识到应该保护这个区域的特征,即居住和其他城市活动的接近。因而,为了使Faubourg Saint-Antoine能够在尊重其历史的基础上和谐发展,将其从土地利用规划的居住用地中独立出来,为之制定了特殊的土地利用规划,于1998年6月通过评审。

    2.2 制定原则   

          这个特殊土地利用规划制定的原则是:
    1 保持城市功能的多样性,特别是当地的商业和手工业。
    2 保护具有特征的建筑和庭院。土地利用规划界定了330幢被保护的建筑和45个被保护的庭院。
    3 保护街道景观,根据建筑与街道的关系重新制定退界规定,调整对建筑限高的规定,优化建筑立面与环境的关系,尤其是建筑底层。
    4 保护城市纹理的构成方式,保持地块中心为庭院的建筑布局方式。

      其中最重要的是对原有普遍适用于“居住用地”的土地利用规划规定,根据该地区的特殊性进行调整。“如果说保护某些建筑、庭院和城市序列是必须的话,制定尊重现有城市形态的城市规划规定也是同样必要的。这些规定为Faubourg Saint-Antoine带来了保持其丰富的城市功能和社会结构的机会,第一次保证了对这个地区的多样性的维护。”

    1982年的巴黎东区发展规划。图中所示项目很多已实施。1982年的巴黎东区发展规划。图中所示项目很多已实施。
    Faubourg Saint-Antoine区特殊土地利用规划图。Faubourg Saint-Antoine区特殊土地利用规划图。

      

      

      

      

    土地利用规划中的一般规定。土地利用规划中的一般规定。


     

    建议修改的规定。建议修改的规定。
    对沿街建筑高度规定的修改,降低限高,保持了高低多变的轮廓线——土地利用规划中的一般规定。对沿街建筑高度规定的修改,降低限高,保持了高低多变的轮廓线——土地利用规划中的一般规定。
    对沿街建筑高度规定的修改,降低限高,保持了高低多变的轮廓线——建议修改的规定。对沿街建筑高度规定的修改,降低限高,保持了高低多变的轮廓线——建议修改的规定。

      

      

      

      

      

      

      

      

     

     

     

     

     

     

     

     

      

      

    2.3 对原有土地利用规划的修改
      

          原有的土地利用规划要求新建建筑后退道路中心线6米。对于Faubourg Saint-Antoine为数众多的窄小的道路和通道,这一规定破坏了沿街界面的连续性。为了保持这些街道的界面特征,新的规定使新建建筑对道路的退界按现有街面的连续性来确定,并避免在古老街道的转角形成一个三角。

      对沿街建筑高度的规定也进行了修改。例如,沿着该区的主要道路Faubourg Saint-Antoine大街,原来规定建筑檐口限高为20-22米,这个高度超过了大多数现有建筑的檐口高度,遵照此规定将使沿街建筑的高度趋于一致,而破坏了该地区沿街建筑高低错落的特征。

    建筑总平面
左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定。建筑总平面 左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定。
    沿街建筑位置与体量
左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定。沿街建筑位置与体量 左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定。

      

      

      

      

      

      

      

      

      

      

         

        

       

          

          

     

     

      

      新的规定将建筑檐口限高降低为15米,屋顶层限高4.5米,因而建筑的最大高度为19.5米。此外,被确定为保护的建筑,若由于不可抗力而拆除后,在原址上新建建筑的体量和高度必须与原有建筑完全一致。因而,新的高度规定使新建筑更适合该地区多样化的外部空间特征。

    庭院周边建筑位置与体量
左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定庭院周边建筑位置与体量 左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定
    建筑整体位置与体量
左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定建筑整体位置与体量 左为土地利用规划中的一般规定 右为建议修改的规定

      

      

      

      

      

      

      

      

      

     

         

        

      

     

     

     

          

       对建筑与地块界线的退界要求的修改,使新的建设适应狭小的地块,并保持在地块中间带有一个庭院的特征。

    3 结语

      巴黎东区的改造是巴黎在制定特殊的土地利用规划方面的典型案例。特殊的土地利用规划与一般土地利用规划最大的不同在于:其一,根据当地特点对一般土地利用规划的规定进行修改,突破土地利用规划的一般规定,包括建筑高度规定的修改,绿地面积的增减等。其二,对每栋建筑进行研究,并确定被特殊土地利用规划保护的建筑或建筑立面。其三,扩充规划内容,如增加被特殊土地利用规划保护的私人庭院或绿地等等。
      特殊的土地利用规划是对城市中的个别特殊地区进行的研究,且往往是在现有的土地利用规划不适应当地要求,在实际操作中出现问题时,才为解决这些问题而对土地利用规划进行修改和调整。从这一点而言,这类规划的制定并不是预见性的,而是为了解决目前存在的问题。由于不同地区的风貌特征和出现的问题不同,因而特殊的土地利用规划没有标准的格式和内容要求。但有一条原则是一致的,即在规划中界定被保护的要素,这些要素可以是建筑、建筑的一部分、庭院或绿地等各种代表该地区特征的城市要素。

     

     

    案例三美国和俄勒冈州的土地利用规划
     

    图:州各机构组织关系图:州各机构组织关系

     

     

     

     

     

     

     

     

    图:波特兰城市增长边界图:波特兰城市增长边界

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    图:俄勒冈土地使用规划图:俄勒冈土地使用规划


     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    详见视频介绍:(作者:波特兰州立大学图兰城市研究与规划学院的终身教授,城市研究与规划学院院长)
    http://www.china-up.com:8080/videoplay/videoFinal.asp?id=3216&type=confer&con=%D6%D0%B9%E6%D4%BA%A3%BA%C3%C0%B9%FA%B2%A8%CC%D8%C0%BC%D6%DD%C1%A2%B4%F3%D1%A7%B7%C3%CE%CA%CD%C5%D7%A8%D2%B5%BD%B2%D7%F9



     

    案例四:美国内政部土地管理局土地利用规划手册

      一、目 的

      编制本手册是按照《联邦土地政策和管理法》(FLPMA)第201、202条,《土地管理局计划规章》(43CFR 1600)和《国家环境政策法》(NEPA)的要求,给土地管理局(BLM)野外工作人员提供更多的指导。本“手册”及“指南”是下文“授权”部分中阐述的内政部土地管理局(BLM)法定任务的从属文件。
      土地利用规划程序是BLM保护资源,及批准使用BLM管辖范围内联邦土地的关键手段,是BLM得以通过协调一致的途径管理土地的至关重要的保障。本“手册”及“指南”为制定新的《资源管理规划》(RMP)及规划的修订,并为其他同类计划(如《管理框架规划》(MFP)和其他机构的规划)提供指导。手册概述了有关的程序和要求,以确保BLM的规划符合规章和条例的要求。
      本手册尽可能地把土地利用计划方面的要求与NEPA的要求结合起来,并在野外实践和自BLM规划规章1983年制定以来所取得的经验的基础上,对该规划规章做了进一步解释。本手册必须与规划规章结合使用。

      二、任 务

      这些计划可以确保对公共土地的管理符合BLM战略计划和FLPMA的任务和目标,综合利用和可持续生产的原则,以及保护科学、自然景观、历史、生态、环境、空气和大气圈、水资源及文物古迹价值质量的原则。从而可以在合适的地带使某些公共土地保持原有的自然状态;使鱼类、野生动物及家畜有觅食和栖息之地;并通过鼓励合作和公众参与规划全过程,使大众有户外娱乐场所和占有及使用土地的机会。
      为完成这一总任务,BLM要做如下工作:
      1.持续提供所有公共土地及其资源和其他价值的清单。该清单需不断更新,以反映土地状况的变化和不断出现的新资源及其他价值(FLPMA 201条)。
      2.起用资源信息的评估程序,包括结合社会经济因素考虑自然、文化和生态资源,以决定如何合理利用公共土地。
      3.保证印第安部落、州和地方政府、其他联邦机构以及公众有参与的机会,在土地利用、计划和管理方面与这些主管其他事务的部门协调。这将有助于确保公共土地利用规划与这些部门的计划和政策相一致(FLPMA 202条),以及已批准的印第安部落土地资源管理规划政策不被忽略(FLPMA 202条)。
      4.通过部门间合作,促使不同所有权和不同管辖范围内土地的规划尽可能一致。
      5. 向公众提供土地配置和容许的资源使用范围和限制条件的档案。
      6.提供指导下一步贯彻实施决定的框架。

      三、授 权

      以下是与BLM土地利用规划有关的主要授权法律的目录,但BLM的全部权力并不都包括在该目录中。
      1.1976年颁布的《联邦土地政策管理法》(FLPMA)修订本,43U.S.C.1701等,规定了BLM制定土地利用规划的权力。
      (1)102条(a)(7)和(8)制定了BLM土地管理方面的国家政策。
      (2)201条要求内政部制定和保存全部BLM土地及其资源和其他价值的清单,并优先制定环境问题严重地区(ACEC)的清单;在资金和人力允许时为公共土地划界,向公众提供土地标志和地图,向州和地方政府提供清单数据。
      (3)202条要求内政部在公众的参与下制定、维护,并在必要时修改土地利用规划,该规划按地域或面积将BLM管辖的土地提供使用。
      (4)202条(C)(9)要求BLM土地利用规划与土著部落规划一致,并最大限度地与适用的联邦法律以及州和地方计划一致。
      (5)202条(d)规定,所有联邦土地,无论属于哪种类别,都包括在土地利用规划之内。内政部长可以修改或终止与土地利用规划相一致的类别。
      (6)202条fi)和309条(c)规定,联邦、州和地方政府以及社会大众都应清楚土地利用规划,并有机会参与公共土地管理计划的制定和执行,评论计划中的标准和准则。
      (7)302条要求内政部以综合利用和可持续生产为原则,并在遵照FLPMA202条制定出土地利用规划后,按照该规划管理BLM土地。但如果某块BLM土地按照任何其他法律的条款被划归他用,则该土地管理应以该其他法律为准。
      (8)302条(b)承认申请采矿者进入土地从事开发活动的权利,同时又要求内政部防止公共土地不必要和过度的退化。
      2.1969年颁布的《国家环境政策法》(NEPA)修订本,42U.S.C.432l等,要求研究并使公众都知道关于联邦主要活动对人类环境质量造成重要影响的信息。包括研究替代方案和减少环境受损程度的意见。
      3.1990年颁布的《清洁空气法》修正案,42U.S.C.7418,要求联邦机构遵守联邦、州和地方政府关于控制和减少空气污染的所有规定。包括遵守“州实施计划”的要求。
      4.1987年颁布的《清洁水法》修正案,33U.S.C.1251,制定了恢复和保持国家水资源化学、物理和生态完善性的任务。
      5.《联邦水污染控制法》,33U.S.C.1323,要求联邦土地管理部门服从联邦、州和地方所有按照任何非政府组织主张的方式和程度控制和减少水污染的规定、行政措施、程序和制裁。
      6.《科罗拉多河盆地含盐量控制法》,43U.S.C.1593,要求制定一个综合计划,以减少从BLM土地往科罗拉多河的排盐量。
      7.《安全饮用水法》,42U.S.C.201,是为了使国家的水不仅是可供人游泳的,而且是“可饮用的”。1996年该法经过修订后,把安全饮用水与流域保护和管理直接联系起来。
      8.1973年颁布的《濒危物种法》(ESA)修正案,16U.S.C.1531等:
      (1)制定了保护濒危物种赖以生存的生态系统的措施,并制定了保护濒危物种的计划(1531条“目的”)。
      (2)要求所有联邦机构保护濒危物种并采取可行的权力手段推动《濒危物种法》目的的实现(1531条,政策)。
      (3)要求所有联邦机构保护任何被列为或被建议列为濒危物种的动植物不被灭绝,避免毁坏或损害这类物种的指定的或建议的重要栖息地(1536条)。
      (4)要求所有联邦机构按照ESA第7条,通过鱼类和野生动物服务部门和/或国家海洋渔业服务部门与内政部协调,保证任何联邦部门的行动(包括土地利用规划)或活动不会危及任何按照ESA条款被列为或被提议列为濒危物种的动植物的持续存在;或导致指定或建议的关键栖息地被毁或受损(1536条,“机构间合作”,及50CFR 402)。
      9.《天然风景区河流法》修正案,16U.S.C.1271等,要求联邦土地管理机构查明潜在的河流系统,寻找可以作为天然风景区或消遣娱乐场所的河流。
      10.《保持环境自然面貌法》修正案,16U.S.C.1131等,授权总统向国会建议,保留一些联邦土地原有的自然面貌。
      11.1906年颁布的《古迹法》16U.S.C.431—433规定,要保护联邦土地上的文化资源,授权总统指定在联邦土地上树立的纪念碑。
      12.《国家古迹保护法》(NHPA)修正案,16U.S.C.470,规定对国家、州和地方具有意义的历史遗迹和文物都应受到保护,并要求联邦机构考虑某些行动对国家登记的历史遗迹的影响。
      13.1978年颁布的《美国印第安人宗教信仰自由法》,42U.S.C.1996,制定了保护和保留美国印第安人传统宗教信仰及宗教活动的国家政策。
      14.1926年颁布的《娱乐和公共活动场地法》修订本,43U.S.C.869等,规定内务部长有权在指定的条件下把BLM土地租借或转让给有关部门,供其将土地辟为娱乐和公共活动场所。
      15.1976年颁布的《联邦煤炭租借法修正案》,30U.S.C.201,要求煤矿租约的发放符合综合土地利用规划。
      16.1977年颁布的《地表采矿控制和复垦法》,30U.S.C.1201等,要求在租地采煤和开采除煤以外的其他矿产或矿物材料之前提交的申请中说明不合标准之处。
      17.1920年颁布的《矿地租借法》修正案,30U.S.C.181等,批准了对石油和天然气资源的开发和保护。
      18.1987年颁布的《陆上石油和天然气租约改革法》,30U.S.C.181等,规定:
      (1)规划文件中要充分说明潜在的石油和天然气资源;
      (2)要查明石油和天然气勘查开发活动带来的社会、经济和环境后果;
      (3)对任何有关石油和天然气租约的规定都要做清楚的辨别。
      19.1872年颁布的《通用矿业法》修正案,30U.S.C.21等,允许占用美国的公共土地从事采矿活动。
      20.1970年颁布的《矿业和矿产政策法》,30U.S.C.21等,制定了促进发展经济上稳妥的矿产工业,有序和赢利开发矿产,以及研究解决矿山废石处理和复垦问题的政策。
      21.1934年颁布的《泰勒畜牧业法》,43U.S.C.315,指出“内政部长有权发布命令,将公共土地上任何他认为适于放牧和种植牧草饲料的荒芜的空地划为牧场。”该法还制定了特别用途土地的分类规定。
      22.1978年颁布的《改善公共牧场法》,43U.S.C.1901,规定公共牧场应得到妥善管理,使之成为符合43U.S.C.1712制定的管理任务和土地利用规划程序要求的具有生产能力的土地。
      23.《12898号行政命令》(解决少数民族和低收入人口公正环境待遇的联邦行动),49联邦规章7629(1994),要求每一个联邦机构都要考虑其工作计划对少数民族和低收入人群的影响。
      24.《13007号行政命令》(印第安人祭祀场地),61联邦规章26771(1996),要求联邦机构在可行和法律允许的情况下,和不明显违背机构基本职责的前提下:
      (1)容许印第安宗教信徒进入祭祀场地举行祭祀仪式;
      (2)避免损害这类祭祀场地的完整性。
      25.《13084号行政命令》(与印第安部落政府协商和协调)规定,每一个联邦机构在从事对印第安人社区有重要或独特影响联邦法制管理事务时,都应与印第安部落政府建立常规的和有意义的协商和协调关系。
      26.《1S112号行政命令》(有害物种蔓延问题)规定,联邦机构不应授权、资助或进行被认为可能导致有害物种蔓延的活动。除非该机构公开确认其进行的活动给社会带来的收益明显大于有害物种蔓延可能造成的危害;并在从事该项活动的同时采取了所有可行和慎重的措施以最大限度地减少危险或危害。
      27.《3175号部长令》(包括在“内政部指南”中<512DM2>)规定,如果内政部(D01)某机构的活动可能影响印第安人的信托资源,该机构必须在计划和决策文件中写明这些潜在影响,并与信托财产受到联邦行动潜在影响的部落政府进行协商。
      28.《3206号部长令》(“美国印第安人部落权利”,“联邦一部落信托责任”,及“濒危物种法”)规定,如果DOI机构在按照ESA的规定采取行动保护濒危物种清单中的某类动、植物时,其行动影响了或可能影响印第安人的土地、部落信托资源,或美国印第安人部落行使权利,就应与印第安部落进行协商。

      四、职 责
      

          1.国家土地管理局局长的责任是:
      (1)按照1993年“政府工作及成果法”的要求,确定BLM战略计划中的国家目标。
      (2)为几种不同比例尺的土地利用规划提供国家政策指南和指导。
      (3)处理解决针对拟议的土地利用规划及其修正案的反对意见。
      2.州土地管理局局长的责任是:
      (1)针对地区、次盆地和地方土地利用规划,提出反映国家战略目标的政策指南和指导,并在必要时对本州范围内的资源管理规划(RMP)、随后的实施计划以及项目计划提出指南和指导。
      (2)批准土地利用规划及其修正案。
      3.野外管理人员的责任是:
      (1)制订和实施计划,包括RMP、实施计划以及项目计划。
      (2)确保在公共土地上的所有活动符合已获批准的关于土地利用规划的决定。
      (3)批准关于实施工作的决定。

      五、参照文件
     

        1.43CFR 1600,《关于BLM规划的规章》
      2.43CFR 4,《内政部听证和上诉程序》

      六、政 策

      1.制订规划的方法
      BLM将尽可能并在适当时采取合作的方法制订或修订土地利用规划。土地利用规划将是BLM战略计划“目标”部分中的内容,并符合适用的法律、规章和指南。在进行土地利用规划方面的决策时,BLM将考虑通过资源评价获得的科学信息、生态系统保护和复原的需要、合理的和可预见的娱乐场所发展前景及商业用途,以及社会和经济等方面的信息。
      2.制订规划的基础
      BLM开发了一套综合的土地利用规划决定,MFP、RMP及其他同等计划中提到了这些决定。其他同等计划包括:
      (1)其他机构制定,被BLM采纳的计划(43CFRl610.5—7)。
      (2)BLM为其负责管理的,位于目前RMP或MFP计划范围以外的地区制定的计划分析。
      该计划基础几乎覆盖了BLM负责管理的所有公共土地。计划基础将通过制定新的RMP,以及修订和修改的方式,在以下各种情况下修改:
      (1)在就与当前法律、规章及政策的一致性进行评估后;
      (2)在评价资源条件的基础上,确定有必要制定新的土地利用规划时;
      (3)当新的科学、数据或信息显示需要改变过去的决定时;
      (4)在确认了当前的规划不能为管理提供足够的指导时;
      (5)当过去的土地利用规划中未评估过的新的提案和动议被提出时。
      在资金允许时,BLM将为目前尚未制定RMP的BLM管辖范围内的地区制定新的RMP。这些地区包括MFP目前覆盖的地区,计划分析工作覆盖的地区,新划归BLM管理的地区,以及BLM尚未完成计划制定工作的地区(如阿拉斯加的部分地区)。BLM将使用本“指南”和“手册”中概述的程序,为“国家遗迹”、“国家保护区’’及其他需要RMP的地区制定RMP。
      3.通过多方合作的途径制定规划
      (1)BLM将通过多方合作的途径,在可能和适当时,更好地查明和解决与使用BLM土地有关的问题。在合作过程中,通常是目的很不相同的团体坐在一起研究怎样最大限度保护和利用BLM土地。合作可以鼓励土地开发目标和任务的分担,并获取实施工作所需的支持。
      (2)虽然BLM土地利用规划决定的责任最终要由BLM官员承担,管理人员发现,当群众、社区和政府共同为大家都能理解的任务工作时,BLM土地的管理状况就会大大改善。通过合作的途径制定规划意味着BLM必须从最早的阶段开始并在整个规划过程中与联邦其他机构、部落、州、地方政府以及感兴趣的团体共同工作,根据规划地区内各方面的需要和目的制定规划。无论BLM是单独为BLM土地制定计划,还是作为合作的一方,与拥有土地所有权和管辖权的政府及非政府组织共同制定规划,这种方法都是有效的。
      4.制定规划的部门和范围
      规划、决策和评估工作应有各有关方面的参与,以保证做出的决策能切实解决问题,跟得上形势并符合各方的需要。比如对地区问题的评估和规划虽然不是土地利用规划所要求的工作,但这类评估和规划可以作为RMP或各部门共同制定的规划以及随后的实施计划的背景材料。在从国家到地方多级部门参与下制定的规划决策,可以为按照“联邦土地政策管理法”进行的资源管理提供一个综合土地利用规划基础。针对不同地理范围的评估和规划使社会各界可以更方便地把注意力集中在与自己利益有关的地方,并可使有关机构以最适合所要处理的问题的方式,并按照可获得的确切信息量做出决策。
      5.决策的等级和程序
      (1) 决策的程序各不相同。取决于所要做的决策是土地利用规划决策,还是实施决策;还取决于决策的影响面。BLM将使用NEPA程序,并结合"43CFRl600"对规划的要求制定土地利用规划决策。可以按照“43CFR 1610.52—2”的规定对土地利用规划决策的提案提出反对意见。
      (2) BLM将按照正常程序制定实施计划中的实施决策,或根据具体工作计划的要求,使用适用的NEPA程序制定单独的决定。如对这些决策持反对意见,一般可按照“43CFR 4”的规定,通过“听取意见和上诉办公室”(OHA),或通过其他具体主管资源工作计划的部门向“土地上诉事务内部委员会”(1BLA)上诉。H—1600—1指南第3和第4条就制定土地利用规划和实施计划的程序要求提出了更详细的要求。H一1600—1指南的附件F就针对决策的反对意见和上诉做了更详细的规定。

     

    参考资料
    [1].  石成球译.〔美〕T.H.Roberts著. 美国土地利用规划. 国外城市规划 1991.04
    [2].  在城市上建造城市.中国建筑工业出版社,2003.
    [3].  丁晓红.资源网2007年4月18日.
    [4].  在城市上建造城市.中国建筑工业出版社,2003.
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